美、日中小企業(yè)融資擔保體系的發(fā)展經(jīng)驗及啟示

小微企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的生力軍。支持小微企業(yè)加快發(fā)展，是增強經(jīng)濟發(fā)展活力、實現(xiàn)全面建設小康社會戰(zhàn)略目標的重要基礎。但小微企業(yè)發(fā)展存在穩(wěn)定性差、自身資產(chǎn)和可抵押品有限等先天因素，嚴重制約了小微企業(yè)貸款的可獲得性。國際上通行的有效做法之一，是為企業(yè)提供外部增信，即融資擔保。融資擔保機構作為銀企間的紐帶，能夠有效促進銀行對中小企業(yè)融資，從而把龐大的金融服務體系與融資條件不足又急需資金的小微企業(yè)有機聯(lián)系起來。其中，美國和日本的經(jīng)驗值得借鑒。

　　美國中小企業(yè)融資擔保行業(yè)發(fā)展主要經(jīng)驗

　?。ㄒ唬v史沿革。美國一直高度重視小微企業(yè)融資問題。先后成立了重建金融公司（1932年）、國防小企業(yè)管理局（1950年）。1953年，經(jīng)國會批準，在上述機構基礎上成立了小企業(yè)管理局（SBA），SBA隸屬于美國聯(lián)邦政府獨立工作機構。

　　（二）資金來源。SBA資金由美國財政負擔，設置在各州、社區(qū)辦事處的運營資金由地方政府撥款。SBA通過提供融資擔保獲得保費收入，赤字由聯(lián)邦政府提供財政補貼。由此可以看出，無論是其運營的初始資金、運營成本還是風險補償資金，都是政府負擔，本質(zhì)上是政府承擔了成本和相關風險，以優(yōu)惠的條件幫助中小企業(yè)獲得貸款。

　?。ㄈ┍Ｕ蠙C制。一是法律保障。美國是最早制定中小企業(yè)基本法的國家之一。早在1950年參議院就設立了小企業(yè)臨時委員會，負責起草小企業(yè)相關法律，1953年《小企業(yè)法》正式出臺，奠定了美國小企業(yè)法律與政策的基礎。在此基礎上，1958年，美國國會通過了《小企業(yè)投資法》，授權SBA可以成立私人部門小企業(yè)投資公司。1980年頒布的《小企業(yè)經(jīng)濟政策法》規(guī)定，總統(tǒng)每年向國會遞交一份關于小企業(yè)狀況的報告。上述法律為SBA服務小微企業(yè)提供了比較完善的法律保障和制度保障。

　　二是機制保障。在完善的法律保障基礎上，美國形成三層機制保障。第一，比較完善的基礎數(shù)據(jù)與設施。美國擁有比較完善、全面的征信數(shù)據(jù)庫、服務周到的信用中介機構、發(fā)達的信用管理教育和高質(zhì)量的人力資源等等。第二，形成合力的管理、服務與監(jiān)督架構。美國政府和法院，如聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部、財政部、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)儲系統(tǒng)等對信用的監(jiān)督和執(zhí)法發(fā)揮著重要作用。第三，業(yè)績良好的信用評級機構。美國信用評級機構的評級標準客觀、準確性高，評級結(jié)果在金融市場中得到普遍認可，為融資擔保機構的發(fā)展提供了良好條件。

　?。ㄋ模╋L險控制。為有效防控擔保業(yè)務風險，SBA除了在項目篩選上嚴格把關外，在經(jīng)營活動中也采取一些必要的措施分散風險。一是實行合作準入制。SBA對申請準入的金融機構實行資格審查和風險評估制度，主要是審查金融機構的合規(guī)性和風險情況，擇優(yōu)開展合作。為提高效率，對貸款的擔保按金額劃分檔次，差異化設置審批程序和擔保金額。目前，SBA已與7000多家金融機構建立了貸款擔保合作關系。二是實行風險分擔。15萬美元以內(nèi)的貸款，擔保機構最多分擔 85\%；15萬美元以上的貸款，擔保機構最多分擔 75\%，敞口部分風險由銀行承擔，以此規(guī)避道德風險，實現(xiàn)擔保機構風險可控，使小企業(yè)的貸款獲得率和服務效率大幅提升。三是實行合作評價。SBA 對銀行的合作業(yè)績、風險狀況進行跟蹤分析和檢測，將合作業(yè)務狀況好的銀行列為優(yōu)先級，給予優(yōu)惠條件；對代償率超過平均水平的貸款上門溝通，對出現(xiàn)重大合作風險的給予警告，直至解除合作協(xié)議。

　　日本中小企業(yè)融資擔保行業(yè)發(fā)展主要經(jīng)驗

　　（一）歷史沿革。早在30年代初，日本為了保護中小企業(yè)就采取了政府緊急貸款、都道府縣對金融機構壞賬損失賠償?shù)榷囗椪咝源胧?937年日本成立了東京都中小微企業(yè)信用保證協(xié)會，實行信用保證制度，是世界上較早建立信用擔保機制的國家之一。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本信用保證協(xié)會在各都道府縣紛紛建立。截至1952年，日本共設立了52個信用保證協(xié)會，覆蓋全日本。1955年成立了全國信用保證協(xié)會聯(lián)合會，該協(xié)會是以為中小企業(yè)提供擔保為目標的非營利性政策性擔保機構，貫徹日本政府支持中小企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，通過信用擔保提高中小企業(yè)的融資能力，促使其健康發(fā)展。1958年日本成立全國性的中小企業(yè)信用保險公庫，以中央政府財政撥款為資本金，對信用保證協(xié)會進行保證保險，對于信用保證協(xié)會代償后取得求償權而不能收回的損失，最終由政府預算撥款補償，以保障信用保證協(xié)會正常運轉(zhuǎn)，支持經(jīng)濟發(fā)展。

　　（二）資金來源。日本中央信用保險公庫的資本金由中央政府財政全額撥款；地方信用保證協(xié)會是公共法人，獨立于政府運作，日本各都道府縣地方政府會根據(jù)當?shù)刂行∑髽I(yè)融資實際需求，以地方財政預算撥款給予資本金補充。各地方政府出資比例不同，但一般不低于50\%，其余部分由當?shù)刂行∑髽I(yè)、金融機構、企業(yè)團體共同出資。此外，各地方金融機構捐助的資金可以直接用于成本費用開支。日本政府還將支持中小企業(yè)發(fā)展的政策性資金以優(yōu)惠利率借給信用擔保協(xié)會，協(xié)會將其存入金融機構，以獲得利差收入。

　?。ㄈ┓森h(huán)境。日本非常重視中小企業(yè)融資擔保立法工作。為更好地解決中小企業(yè)融資難問題，日本政府于1953年頒布了《中小企業(yè)信用保證協(xié)會法》，并依法成立了信用保證協(xié)會，幫助中小企業(yè)從銀行等金融機構獲得貸款，為中小企業(yè)的發(fā)展，提供了重要幫助。1958年7月頒布了《中小企業(yè)信用保險公庫法》，明確了中小企業(yè)信用保險公庫對中小企業(yè)者的債務保證進行保險的目標和向信用保證協(xié)會提供其所需資本的法律制度安排，為中小企業(yè)融資暢通渠道。同時，日本政府出臺了一系列政府施行令和施行規(guī)則，明確信用擔保機構的經(jīng)營范圍、擔保的對象、風險控制、內(nèi)部管理制度、信息披露、管理機構及其權限等。

　?。ㄋ模╋L險控制。經(jīng)過近一個世紀的發(fā)展，日本政府在不干預融資擔保機構經(jīng)營的同時，制定了銀行、融資擔保機構與企業(yè)之間的風險分散機制與補償措施，形成了比較健全的風險防控機制。在一般情況下，中小企業(yè)信用擔保協(xié)會對中小企業(yè)貸款按70\%~80\%的比例提供擔保，剩余的敞口風險由銀行承擔，并且會根據(jù)具體情況設置反擔保、設定財產(chǎn)抵押、連帶擔保人等措施。

　　中國融資擔保行業(yè)發(fā)展的特點和建議

　　（一）特點。一是行業(yè)起步較晚。我國第一家專業(yè)融資擔保公司——中國經(jīng)濟技術投資擔保公司于1993年經(jīng)國務院批準成立，是唯一一家經(jīng)國務院批準主要從事融資擔保業(yè)務、兼營投資等業(yè)務的全國性擔保機構。1994年12月，深圳市成立深圳高新技術投資擔保有限公司，首開地方政府設立貸款擔保公司之先河。

　　二是監(jiān)管架構形成較晚。2017年以前，由于融資擔保業(yè)務的多樣性，我國融資擔保行業(yè)作為后起的服務行業(yè)呈現(xiàn)為多頭管理的狀態(tài)，相關政策碎片化，要求不一，形成眾多的管理斷頭與盲點，融資擔保機構服務功能和能力普遍不足。為此，2017年8月國務院發(fā)布了《融資擔保公司監(jiān)管條例》，規(guī)范明確了監(jiān)管主體與責任分工，明確省級政府確定的部門負責對本地區(qū)融資擔保機構的監(jiān)督管理。2018年3月，十三屆人大一次會議審議通過的國務院機構改革方案，進一步明確了由地方金融監(jiān)督管理部門負責對融資擔保機構的監(jiān)管，進一步明確了監(jiān)管組織架構。2020年，銀保監(jiān)會發(fā)布《關于做好政府性融資擔保機構監(jiān)管工作的通知》，以進一步規(guī)范政府性融資擔保體系，加大財政政策支持力度，發(fā)揮地方金融監(jiān)督管理局的監(jiān)管指導作用。

　　三是市場分層明顯，馬太效應嚴重。由于地域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地財力相差懸殊，區(qū)域融資擔保扶持政策差異明顯。發(fā)達地區(qū)融資擔保等外部增信力量越強，資源向發(fā)達地區(qū)順勢流動慣性越大，制約了地區(qū)均衡發(fā)展的政策目標。

　　四是法律保障不足。相關法律過于粗放，可操作性差，缺少針對融資擔保機構性質(zhì)與特點的法律保障措施。

　　（二）建議。一是完善法律保障與規(guī)范體系。第一，完善法律保障體系。特別是應盡快完善支持融資擔保機構債權變更、變現(xiàn)、風險準備金稅前計提等扶持性法律法規(guī)，簡化債權追索程序，縮短訴訟時間，為融資擔保行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。第二，健全規(guī)范體系。建立與施行融資擔保機構與金融機構合作準入、風險分擔和合作評估制度，有效防范和分散風險；明確融資擔保機構的經(jīng)營范圍、擔保對象、風險控制、內(nèi)部管理和信息披露要求。

　　二是建立常態(tài)化的政府支持機制。第一，建立政府導向及時跟進機制。對政府支持領域的融資擔保業(yè)務，實行融資擔保機構降低收費標準與政府資金、稅收扶持聯(lián)動的正向激勵政策，提高融資擔保機構服務國家經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)政策和實體經(jīng)濟的動力及能力。第二，完善融資擔保機構對政府政策響應效果評價，建立常態(tài)化的資本金補充和運行費用支持制度。

　　三是加大貧弱地區(qū)的政策扶持力度。充分發(fā)揮財稅政策引導作用，激勵融資擔保機構和金融機構資源更多流向貧弱地區(qū)，促進改善區(qū)域經(jīng)濟不平衡問題。

　　四是加強融資擔保自律組織建設。為融資擔保機構舉辦培訓、交流研討等活動，發(fā)行專業(yè)出版物，推動融資擔保理論學術研究，提高融資擔保機構的服務功能和服務能力。